强制民办学校缴纳风险保证金是否合法？

强制民办学校缴纳风险保证金是否合法？

民办学校赵校长：一些省、市、自治区的教育行政部门从监管实际出发，提出了设立办学保证金的动议。请问您怎么看？

《民办教育促进法》出台之后，一些省、市、自治区的教育行政部门从监管实际出发，提出了设立办学保证金的动议。河北省教育厅《关于贯彻落实教育部〈民办高等学校办学管理若干规定〉的通知》提出：“积极探索建立民办高校风险保证金制度。民办高校应从办学收入中提取一定比例作为风险保证金，用于学校意外事故或其他相关事宜的处理。具体办法将由省教育厅、财政厅另行制定。”但是，具体办法至今没有制定出来。所以没有执行。

黑龙江省、江西省、天津市陆续出台了要求民办学校缴纳风险保证金的制度。如《黑龙江省人民政府关于促进民办教育发展的若干意见》（2006年6月21日）规定：“民办学校应当从年度收入中按2%的比例提取风险保证金，用于学校发生意外事故或其它有关事宜的处理。风险保证金累计达到学校资产总值的50%时，可不再提取。”江西省教育厅《进一步加强和改进民办高校工作的若干意见》（2007年3月1日）规定：今后每年将从民办高校年度学费收入中按1%的比例提取风险保证金，用于学校发生意外事故的处理。天津市教育委员会《关于加强民办学校规范管理引导民办教育健康发展的意见》（2007年12月14日）规定：“建立民办学校办学风险保证金制度。民办学校要按照办学开办资金的5％和学校每年学费收入的3％的比例提取办学风险保证金，直至达到民办学校当年学费收入总额，可不再提取。风险保证金属于学校资产，实行专户储存。风险保证金主要用于学校重大责任事故处理和学校终止时善后事宜的处理，经审批机关同意方可使用。任何组织和个人不得挪用和侵占风险保证金及其利息。”我们感到，这些规定与《民办教育促进法》的立法精神和具体规定不符，不利于民办学校健康发展。请问专家的意见如何？

七方教育研究咨询中心咨询师：

一、民办学校实行法人财产制度，不应当再引入保证金制度。

根据《民法通则》第五十条第二款，《民办教育促进法》在第九条、第三十五条、第三十六条明确规定：民办学校实行法人财产制度。民办学校以自筹资金面向社会举办教育教学活动，当取得批准后就对举办者投入学校的资产、国有资产、受赠财产及办学积累享有法人财产权，并以其财产为基础从事民事活动，以自己的财产为对价交换，作为从事民事活动的一般担保，并以具体财产偿付其债务，承担民事责任。学校存续期间所有资产由学校依法管理和使用，任何组织和个人不得违反国家法律、法规向民办学校收取任何费用。汪家璆在第九届全国人大常务委员会第28次会议上《关于〈中华人民共和国民办教育促进法（草案）〉的说明》及全国人大教科文卫委员会教育室编《民办教育促进法学习宣传讲话》对此都有明确说明和解释。我国的民办学校实行的是法人财产制度，而不是财产担保制度。有的地方同时向民办学校实行这两种制度，显然是不公平的。试问：企业法人是否也要缴纳风险保险？用于处理倒闭、辞退工人和防止经济危机？公办学校与民办学校具有同等的法人地位，承担同样的社会职责。是否也需要交纳办学保证金？

2006年江西省部分民办高校由于办学不规范发生群体事件之后，国家重申和强化了民办学校的法人财产制度。《国务院办公厅关于加强民办高校规范管理引导民办高等教育健康发展的通知》(国办发(2006)101号)和《民办高等学校办学管理若干规定》(教育部令第25号)这两个规范性文件在重申上述法律规定的基础上，为使民办学校的法人财产权得到落实，强调民办学校举办者要在一年内完成过户手续。这些关于民办学校法人财产权的法律规定是防范民办学校办学风险的根本制度。由于审批把关不严，致使个别租借校舍的没有原始投入的民办学校不具备法人资格却获得批准，这是造成个别学校举办者恶意终止、携款出逃能够得逞的原因。为了防止民办学校的办学风险，我国法律、法规、规章提出了许多监管措施，但没有采用提交担保的办法，我们没有从上位法中查到关于收取办学风险保证金的规定。因为这是与《民法通则》和《民办教育促进法》相违背的。

至于一些规模较小、不具备法人条件的培训机构，如何监管？可以在理论上进行探讨。但是，由于《民办教育促进法》已经把制度设计好了。如果要变，需要修改法律。

二、如果需要规定保证金，其权限也在法律法规规章，省市政府及职能部门的文件无权作出规定。

《行政许可法》第四条、第五条、第七条、第八条、第十五条、第十六条明确规定：行政许可的设置、条件、权限应当由法律、行政法规和地方法规规定。文件不具有设置许可的法律效力。办学保证金作为行政许可的前置条件，如果需要增加，也应由法律、行政法规和地方法规作出规定，而不能够用文件来作规定。

三、国家已明确将收缴保证金列为乱收费范围。

早在上世纪九十年代，国家财政部就把向企事业单位收缴保证金，列为乱收费范围，认为是加重企事业单位的负担，要求进行清理。中共中央纪律委员在连续几年把清理保证金列为纪律检查工作重点。《行政许可法》实行当时，国务院法制办就已明确将“保证金”列为乱收费的清理之列。去年末，国务院再次下发文件强调在应对金融危机情况下，国务院之外的任何部门和单位无权出台向企业的收费政策。要求各级政府帮助管内中小企业融资，渡过难关。

四、辽宁、四川制定民办教育法规过程中，保证金制度被否决。

凡是以地方法规的形式出台的，在省政府和省人大论证、审议过程中基本上都被否定。

如辽宁省人大通过的《辽宁省民办教育促进条例》，教育厅起草的初稿中有缴纳保证金的内容，在论证、审查过程中，省财政厅和省政府法制办分别指出：国务院法制办、财政部、中共中央纪律委员会多次将向企事业单位收取“保证金”列为乱收费的清理之列。地方规章不能与上位法和上级规定相抵触。

据《成都商报》2007年4月27日《听证代表团建议：调整民办学校风险保证金》报道：“《条例（草案）》第25条关于建立民办学校风险金制度，也是昨日争论的焦点。所谓风险保证金制度，是指民办学校要从年度收入中按3%的比例提取风险保证金，实行专户存储，由审批机关监控使用。当保证金累计达到学校资产总值的50%时，可不再提取。学校可以将风险保证金临时用于学校大型项目建设和设备购置等，但累计使用不得超过风险保证金总额的50%，且支出部分应在下一年度予以补足。邢沪生说：‘这主要是为了防患于未然。比如出现学生挤压、校舍倒塌等安全事故，或是投资人干脆卷钱走了……’超过10名以上的代表对风险金制度提出了异议。东软信息技术职业学院代表黎明说，如果按照50%的上限，学校得拿出1个多亿作为风险金。拿这么多钱在那边搁起不用，不只对学校，对整个集团公司的资金流通也是相当沉重的负担。 三原集团总经理从财务角度进行了分析：‘比如说，我想建一个体育馆，缺钱，拿了50%风险金。本来就是缺钱才拿风险金的，第二年又拿什么钱来还呢？’‘靠学校拿钱的办法规避风险，会带来更大的风险。’黄光成认为，这将大大减少学校对教育的投入，导致教育质量下滑，直接后果就是生源减少，学校关门。‘只要政府把好民办学校办学准入的关口，实力差的进不来，不就降低办学风险了？’他认为，即使出现意外，校舍、土地等固定资产都还在，拍卖这些资产的所得也足以解决问题。另一些代表则认为，即使要执行风险保证金制度，也要根据实际情况区别对待。李俊霞和美视国际学校执行董事陈颀都认为，应按照学校资产情况，对短期培训学校、义务教育阶段学校及民办高校等各类学校确定不同征收比例。陈颀更认为，对固定资产在5000万元以上的学校应免于征收风险金。‘风险金的缴纳比例可能会有所调整。’邢沪生会后对记者说。”

据《四川日报》2008年8月19 日《四川省呵护民办教育 取消风险保证金制度》报道：“取消风险保证金制度。条款举要：建立和健全民办学校的风险防范制度。具体办法由省人民政府制定。修改背景：二审稿曾提出，建立民办学校风险保证金制度。该制度是指民办学校要依照一定标准向指定机构缴纳风险保证金，但风险保证金及利息属民办学校所有。这一规定受到质疑。来自各方的意见提出，收取风险保证金应针对不同的投入方式、资金数量、办学状况等情况区别对待，建议明确具体方式、监管程序。另有人提出，防范办学风险有多种办法，如教学质量评估，风险预警，政府、学校、银行三方监管学费，民办学校购买学校办学保险和受教育者学费保险、学校责任险等。对各方意见进行审议后，省人大法制委认为，有必要建立民办教育风险保障机制，但设立风险保证金宜慎重。”

但山西省例外。山西省人民代表大会常务委员会实施《中华人民共和国民办教育促进法》办法（2006年5月26日）“本省建立民办学校风险保证金制度。民办学校风险保证金属于民办学校所有，应当存入审批机关确定的银行，并设立专户，主要用于民办学校终止时退还向学生收取的学费、杂费和其他费用。未经审批机关书面同意，任何组织和个人不得动用风险保证金。”

赵校长：怎样有效预防办学风险？

我校的土地使用权、建筑物等所有财产都已过户到学校名下，具有上亿元的独立财产，这不仅是提高办学质量的条件保证，也是独立承担办学风险的资金实力。而且，我们是不要求合理回报的学校。需要交纳风险保证金吗？

七方教育研究咨询中心咨询师：

我已经从法律依据上作了说明。另外，大连、山东等地处理南洋学校倒闭问题的经验来看。真正具备法人资格的学校，即使出资办学的财产尚没有过户到学校，按照《民办教育促进法》来处理，也没有障碍。这是民办学校的法人登记制度决定的。大连市法院将大连南洋学校小产拍卖，筹得资金，妥善处理了遗留问题。就是成功的实践。

有的民办学校，靠租用校舍，没有法人财产，举办者也没有进行先期投入。这是由于审批机关把关不严造成的。不应由全体民办学校来买单。

政府管理部门防止民办学校办学风险的手段和办法很多，应当有效使用。《民办教育促进法》及其实施条例中明确规定的有：1、把好入口关，按照条件、程序进行审批；2、健全董事会、校长制度；3、章程、收费工时制度；4、广告审批制度；5、年检评估制度；6、要求取得回报的学校提取发展基金等。此外，许多扶持、奖励民办学校发展的措施都是预防办学风险的积极措施，如：1、设立民办学校发展基金，建立奖励政策；2、落实税收优惠政策；3、实行帮助民办学校融资的信贷政策；4、支持和组织开展教研科研活动，不断提高教育质量；5、允许民办学校依法进行举办者、董事会、法人、校长等的变更；等。

民办学校应当在当地政府和教育行政部门的领导、支持、帮助下，加强学法、用法、守法和依法维权，进一步提高依法办学和规范管理水平，加强宏观与微观研究，明了形势，科学决策，防止盲目性。不断提高办学质量，真正把学校办成家长满意、社会满意、政府满意的优质民办学校。这是从根本上防止办学风险的有效措施。